A primeira versão da Carta Brasileira para Cidades Inteligentes  – iniciativa da Secretaria Nacional de Mobilidade e Desenvolvimento Regional e Urbano do Ministério do Desenvolvimento Regional (SMDRU/MDR) – foi publicada em dezembro de 2020. O documento foi desenvolvido no âmbito do Projeto ANDUS (Apoio à Agenda Nacional de Desenvolvimento Urbano Sustentável), em colaboração com o Ministério de Ciência, Tecnologia e Inovações (MCTI) e com o Ministério das Comunicações (MCom).

O InternetLab, ao lado de mais de 200 outros participantes, esteve envolvido desde o início nas oficinas que deram origem à carta. Em nossas contribuições, focamos na promoção da transparência, privacidade, e proteção dos dados pessoais dos cidadãos atingidos pelas tecnologias utilizadas em smart cities. 

O respeito a tais princípios previstos em lei, no entanto, é somente uma pequena parte das preocupações ensejadas pela recente popularização das cidades inteligentes. Assim, no ensejo da publicação da carta, preparamos o presente texto, trazendo atenção para alguns aspectos centrais do debate.

Cidades inteligentes são um conceito em disputa, assim como estão em discussão quais as preocupações a que os cidadãos, o governo, o setor privado e a sociedade civil devem se atentar. Fenômeno associado à nossa “sociedade de Big Data“, e intimamente ligadas a técnicas de processamento de dados no contexto urbano, não se pode falar em cidades inteligentes sem se pensar em privacidade e proteção de dados, assim como nos fenômenos da dataficação da vida – e dos serviços públicos -, na discriminação algorítmica, e nos limites e contradições entre os papeis dos setores público e privado nessa seara.

Abaixo, falamos um pouco sobre o conceito de “cidades inteligentes” e sobre o processo de criação da carta e a participação e posição do InternetLab. Posteriormente, buscaremos introduzir algumas questões-chave e preocupações que acreditamos serem centrais a esse debate.

O que são cidades inteligentes?

Como mencionado, “smart city”, ou “cidade inteligente”, é um conceito em disputa. Ora se refere à automatização de certos aspectos da vida urbana, ora à simples melhoria, com ajuda da tecnologia, dos serviços prestados em centros urbanos, mas raramente há consenso quanto a quais tecnologias e quais serviços se refere, ou ao que se considera exatamente uma “cidade”. Buscando cunhar um conceito amplo, a Carta Brasileira para Cidades Inteligentes propõe que:

CIDADES INTELIGENTES São cidades comprometidas com o desenvolvimento urbano e a transformação digital sustentáveis, em seus aspectos econômico, ambiental e sociocultural, que atuam de forma planejada, inovadora, inclusiva e em rede, promovem o letramento digital, a governança e a gestão colaborativas e utilizam tecnologias para solucionar problemas concretos, criar oportunidades, oferecer serviços com eficiência, reduzir desigualdades, aumentar a resiliência e melhorar a qualidade de vida de todas as pessoas, garantindo o uso seguro e responsável de dados e das tecnologias da informação e comunicação.

Um bom resumo da controvérsia foi trazido pelo relatório “Habitat III”, em reunião organizada em 2016 pela Organização das Nações Unidas (ONU):

Existem muitas definições de “cidade inteligente”, e as abordagens “inteligentes” têm sido entendidas de forma diferente por diferentes pessoas e setores. Algumas definições observam que cidades inteligentes são aquelas cidades com infra-estrutura “inteligente (…) física, social, institucional e econômica, assegurando ao mesmo tempo a centralidade dos cidadãos em um ambiente sustentável”; referem-se a características-chave definidas por fatores distintos, por exemplo, economia inteligente, mobilidade inteligente (…); ou têm foco no uso estratégico de novas tecnologias e abordagens inovadoras para aumentar a eficiência e competitividade das cidades. (tradução livre)

Essa última definição, voltada ao uso “estratégico de novas tecnologias”, é também utilizada pelo Focus Group on Smart Sustainable Cities (FG-SSC) da União Internacional de Telecomunicações (UIT), conforme apontado por esse mesmo relatório da ONU:

Uma cidade inteligente e sustentável é uma cidade inovadora que utiliza TICs e outros meios para melhorar a qualidade de vida, a eficiência das operações e serviços urbanos, e a competitividade, enquanto assegura que ela atenda às necessidades das gerações presentes e futuras com respeito aos aspectos econômicos, sociais e ambientais. (tradução livre)

É central a confluência entre o uso de tecnologias da informação (e, consequentemente, técnicas de processamento de dados), e tais definições. De fato, independentemente de como se define as cidades inteligentes ou de como se procede com sua implementação prática, grande parte das aplicações de uma cidade inteligente dependerão da coleta e tratamento de vultosas quantidades de dados, muitas vezes pessoais, muitas vezes sensíveis. Sistemas inteligentes de monitoramento ou melhoria da fluidez do trânsito, por exemplo, dependem de dados sobre utilização das vias públicas; sistemas de otimização de custos da saúde pública, de dados sobre utilização do sistema atual pelos pacientes; sistemas de segurança como, por exemplo, câmeras para reconhecimento facial, dependem da coleta de imagens obtidas de transeuntes, dentre diversos outros exemplos.

Trata-se de ponto central de muitas das preocupações relacionadas às políticas de internet e de tecnologia, e do ponto de partida de muitos dos debates que o InternetLab tem ajudado a pautar.

A Carta Brasileira para Cidades Inteligentes: a posição do InternetLab

O processo de elaboração da carta se iniciou em março de 2019, com oficinas de discussão em agosto e novembro, e outra em agosto de 2020. A carta, de acordo com sua própria redação, tem a finalidade de “apoiar a promoção de padrões de desenvolvimento urbano sustentável”, tocando temas como o “desenvolvimento urbano, meio ambiente e tecnologias, bem como com a formulação e a implementação de políticas públicas e ações de desenvolvimento local.”  Propõe-se a ser uma “agenda pública para a transformação digital nas cidades brasileiras”.

Carta Brasileira para Cidades Inteligentes

O InternetLab, nesse processo, defendeu que a abordagem jurídica para possibilitar smart cities deve, sem prejuízo de eventual atualização das leis aplicáveis à matéria (como a Lei Geral de Proteção de Dados), respeitar as já existentes. Por exemplo, devem-se respeitar os direitos dos titulares à sua privacidade, buscando-se bases legais legítimas para o tratamento de seus dados pessoais e respeitando-se princípios aplicáveis ao setor e à administração pública, como, em especial, a transparência quanto à coleta e práticas de tratamento de tais dados, assim como quanto a sua limitação de finalidade.

A Carta, em sua redação final, trouxe importantes avanços no debate sobre privacidade e proteção de dados em cidades inteligentes. Por exemplo, apresenta como um de seus objetivos estratégicos o estabelecimento de sistemas de governança de dados “com transparência, segurança e privacidade”:

Diferentes governos e setores da sociedade devem cooperar para os sistemas funcionarem de forma integrada, responsável e inovadora. Com segurança cibernética e garantia de privacidade pessoal. Devem cooperar para oferecer um ambiente de ética digital que assegure dados compartilhados e abertos sempre que possível e que garanta proteção jurídica às pessoas.

Também faz referência clara ao tema ao dispor sobre tais sistemas de governança (grifos nossos):

[As cidades devem] garantir a proteção de dados pessoais, aderindo completamente à Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (LGPD). Respeitar a titularidade da pessoa natural sobre os seus próprios dados pessoais, garantindo, ao mesmo tempo, os direitos fundamentais de liberdade, intimidade e privacidade. Para possibilitar essas ações, estabelecer normas e procedimentos que viabilizem o desenvolvimento seguro e ético de negócios inovadores baseado em dados.

É louvável que tais preocupações tenham podido destilar-se no texto final da carta. No entanto, o debate ainda pode ser aprimorado.

A inafastabilidade do tratamento de dados para a utilização das tecnologias de uma cidade inteligente, e a sua característica específica, nesse contexto, de ser voltada ao público e, muitas vezes, atrelada à prestação de serviços públicos, exige especial atenção à proteção da privacidade dos cidadãos, à transparência para controle social da tecnologia, e ao respeito dos princípios legais e democráticos em seu desenvolvimento e utilização.

Mais especificamente, defendemos que a implementação de qualquer sistema em uma cidade inteligente deve preocupar-se com todos os agentes de tratamento de dados pessoais e com todo o ciclo de dados. Isso significa que a implantação de tais estruturas deve ser precedida de um mapeamento do fluxo de dados pessoais resultante da ferramenta, mapeando-se, por exemplo: como os dados serão coletados (e.g., câmeras); quem terá acesso a eles (e.g. polícia); qual o fluxo de seu tratamento (e.g., onde os dados serão armazenados, a quem poderão ser transferidos e para quais finalidades etc.); por quanto tempo serão armazenados; quais as medidas de segurança adotadas para sua proteção (e.g. restrição de acesso à base de dados e utilização de servidores criptografados) e de que forma o respeito aos direitos dos titulares dos dados e aos princípios da leis aplicáveis à matéria serão respeitados (e.g. por meio de práticas ativas de transparência, criação de comitês públicos para avaliação das práticas de tratamento etc.)

A disponibilização de dados abertos, ainda, prática bastante defendida por diversos atores, deve ser precedida de uma análise sobre os efeitos que tal abertura teria sobre os interesses públicos, e sobre qual a melhor maneira de sopesar tais interesses públicos com o potencial de aproveitamento dos dados a serem disponibilizados. Além disso, de forma a preservar a privacidade e a segurança dos cidadãos, qualquer disponibilização pública e aberta de dados deve ser de forma anonimizada, por exemplo por meio da volumetrização e agregação (e.g., disponibilizar que “10% da população tem acesso a determinado serviço”, e não que “determinada pessoa acessou tal serviço”.)

Por fim, defendemos que a utilização da infraestrutura para implementação dos sistemas de uma cidade inteligente deve ser bem organizada, para evitar sobrecarga das estruturas existentes (e.g. postes) e de novas que venham a ser instaladas. Regras claras e democráticas de utilização devem ser pensadas, assim como o papel de cada entidade envolvida (empresas de oferta de serviços, telecomunicações, o poder público etc.), de forma a evitar dificuldades como a decorrente da sobrecarga de postes e antenas, como hoje se observa.

Cidades inteligentes: agenda para o presente e para o futuro

Independentemente do cumprimento aos preceitos legais, no entanto, importantes outras preocupações se impõem. Smart cities e o processamento de dados a elas atrelado inserem-se numa tendência maior, característica da sociedade de big data: a dataficação de todos os aspectos de nossa sociabilidade – incluindo da prestação de serviços públicos.

Mariana Valente e Nathalie Fragoso, diretora e coordenadora do InternetLab respectivamente, exploram alguns aspectos dessa realidade – e dessa promessa – no artigo “Data Rights and Collective Needs: A New Framework for Social Protection in a Digitized World“, publicado pela IT for Change. Como apontado lá, programas sociais “datificados” buscam (e precisam) categorizar as pessoas que gozarão de seus benefícios; i.e., determinar sua eligibilidade a ele: “todos os programas sociais fazem uso de algum esquema de elegibilidade. Eles visam tornar os cidadãos visíveis, legíveis e verificáveis para o Estado, colocando-os em categorias simplificadas e padronizadas.” E, por se tratarem de serviços públicos, e em especial no caso de populações vulneráveis que deles dependem, não há possibilidade real de negação, resistência ou consentimento “livre”.

Um exemplo contemporâneo e paradigmático é o Programa Bolsa Família, também objeto de estudos do InternetLab. O programa de transferência condicionada de renda, que alcança hoje 40,8 milhões de pessoas, tem como principal critério de seleção a renda familiar. Os dados sobre tal condição são armazenados e processados pelo programa “CadÚnico”: trata-se de instrumento de classificação socioeconômica utilizado em diversas políticas públicas brasileiras, contendo informações sobre residência, membros da família, escolaridade, situação de trabalho e renda, pertencimento a grupos tradicionais e específicos, dentre outros. Por não ser utilizado apenas para o Bolsa Família, contém dados de quase 80 milhões de pessoa, e os processa automaticamente para selecionar os elegíveis aos diferentes programas sociais sob seu guarda-chuva.

A centralidade da importância de programas sociais “amuralhados” por seleções automatizadas na sociedade datificada não pode ser minimizada, e smart cities, com sua promessa de datificação de serviços urbanos de saúde, transporte, educação e tantos mais, reforçam a urgência desses questionamentos.

Vêm à tona questionamentos relacionados à qualidade, veracidade e real utilidade dos dados contidos nessas grandes bases, assim como quais entraves impõem ao acesso a serviços públicos, e o consequente exercício de direitos e liberdades fundamentais como o direito à saúde e à educação.

Dados errados ou desatualizados podem custar a vida e a saúde de milhões de pessoas. Quais mecanismos existem para controlar e mitigar esses riscos? Impõe-se também a discussão sobre discriminação algorítmica: padrões sociais pré-existentes, historicamente determinados, de discriminação, reproduzir-se-ão nas bases de dados que representem (ou tentem representar) tais realidades, como exploramos em maiores detalhes em nossa contribuição à Consulta Pública sobre a Estratégia Nacional de Inteligência Artificial. De que forma são controladas e mitigadas – ou invertidas, na melhor das hipóteses – tais discriminações?

A resposta passa, necessariamente, por maior transparência, controle público, auditabilidade e responsabilidade dos desenvolvedores e usuários dessas bases de dados.

E, para além disso, a lógica pode ser invertida: de que forma desenvolver tecnologias centradas no ser humano, cuja utilização resulta na inversão, e, portanto, (início de uma) correção histórica de tais discriminações? Como apontamos no Data Rights and Collective Needs:

Como vimos, cidades inteligentes, um conceito em disputa, trazem à tona diversas questões associadas ao contexto de datificação em que se inserem. Não se pode ir em frente nesse debate sem se questionar sobre os desafios que impõem à privacidade e proteção de dados, transparência, discriminação algorítmica, noções de público e privado, dentre tantos outros. O InternetLab se engajará nessas discussões e deverá criar novas pesquisas e relatórios sobre alguns desses temas nos próximos meses.

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Autoria: Enrico Roberto

Colaboração: Blenda Santos, Francisco Brito Cruz